Medidas de política económica para el Cambio Climático

1. Contexto y definición del concepto

  • La complejidad, gravedad y urgencia de la lucha contra el cambio climático exigen utilizar todas las palancas disponibles, y hacerlo cuanto antes, ya que cuanto más tarde se actúe, más compleja y cara será la solución.
  • La políticas económicas pretenden incentivar que los agentes económicos (empresas, consumidores) adapten su comportamiento para alcanzar los objetivos marcados, en este caso medidas de mitigación de o adaptación al cambio climático.
  • Los instrumentos de política económica para la acción climática pueden contribuir de forma importante a la creación de valor en un sentido amplio. Una política con una restricción adicional (la protección del medio ambiente) puede llevar a un coste de producción mayor pero, por otra parte, internalizar en los comportamientos económicos un problema como el cambio climático generará a futuro importantes ahorros por los daños evitados (medidas de mitigación) o por las actividades de adaptación que se acometan. En este sentido hay numerosos informes que ilustran todo esto de forma rigurosa, el más conocido, el llamado Informe Stern.
  • Estas medidas pueden, y deben, provenir de todas las instituciones públicas, es decir, de los ámbitos internacional, regional, nacional y municipal.
  • A continuación se explican diferentes tipos de medidas disponibles desde un punto de vista de política económica. El objetivo es hacer una relación general sin entrar en detalles o valoraciones de las mismas.
  • En política económica general, existen tres grandes tipos de instrumentos: de mercado, de mandato y control además de otras herramientas varias.

Instrumentos de mercado

  • Los instrumentos de mercado pretenden internalizar los costes que el daño de una actividad produce a la sociedad y cuyo causante no soporta. En terminología económica se suele decir “internalizar las externalidades”. Es decir, que la cadena de valor de un producto o servicio incorpore los daños que causa a la sociedad.

En cambio climático esto se traduce en un principio muy importante: “El que contamina paga”. De forma que así los agentes contaminantes se hacen responsables de su contaminación. Además, así se garantiza que haya señales eficientes y completas, de forma que todos los agentes económicos tomen las decisiones correctas.

  • En el caso del cambio climático, los daños serían los causados por los más numerosos y mayores eventos climáticos externos (huracanes, tormentas, sequías, inundaciones…), menor producción de la agricultura, impactos sanitarios, mayores costes de adaptación (obras públicas, mayores costes de climatización, etc.), costes intergeneracionales (generaciones actuales causantes del problema y las futuras sufren los principales impactos) , etc.
  • Dentro de las herramientas de mercado para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero hay dos tipos generales: de cantidad y de precio. Las primeras buscan limitar las emisiones (poner un tope a las emisiones) y que su precio lo fije el mercado; las segundas, poner un coste a esas emisiones y que la cantidad emitida la fije el mercado.
  • El mejor ejemplo de los instrumentos de cantidad son los mercados de CO2. En ellos, determinados agentes (normalmente, sectores de actividad) tienen un tope de emisiones global regulado. Para poder emitir hay que comprar un derecho en un mercado de emisiones en el que participan y cuyo número de derechos es igual al tope de emisiones determinado. La ventaja de este instrumento sería que las emisiones siempre estarán en línea con las fijadas como objetivo y que se consigue una mayor eficiencia económica (reduce más quien menos le cuesta). Por contra, son sistemas con un alto coste de implantación y complejos de diseñar: si están mal diseñados puede ocurrir que la señal de precio no sea la adecuada a los objetivos buscados (por ejemplo, que un precio excesivamente bajo no incentive inversiones limpias o que otro excesivamente caro provoque costes excesivos a la sociedad).
  • El mejor ejemplo de instrumentos de precio son los impuestos. De forma que todos los que emiten tendrían que pagar por ello en términos, por ejemplo, de $/tCO2. Este coste por emitir debería reflejar el coste (daño) que las emisiones provocan en la sociedad. La ventaja de este instrumento es el bajo coste de implementación. Sus desventajas vendrían fundamentalmente por la dificultad de calcular el coste del daño y que los posibles desvíos causarían una desviación sobre las emisiones objetivo. Otra desventaja práctica es que en muchas regiones, un impuesto es visto como un coste que perjudica la economía.

Otro tipo de instrumentos de precio son las subvenciones. Las políticas fiscales pueden incentivar un comportamiento más sostenible dando subvenciones a actividades más sostenibles (eficiencia energética, energías renovables) o de adaptación (elaboración de estudios de impacto y de mitigación de éstos). Las ventajas de las subvenciones son la aceptación social y la facilidad de implementación. Por contra, la principal desventaja es la creación de un coste en los presupuestos públicos.

  • Dado que internalizar costes incrementa el coste de la energía para los consumidores finales, se podrían considerar dos tipos de medidas complementarias: en primer lugar de protección de los consumidores vulnerables y en segundo lugar de política empresarial por la posible pérdida de competitividad de las empresas respecto a otros mercados con diferentes políticas de internalización del coste del CO2.
  • Por otra parte, es fundamental la eliminación de los subsidios a las energías contaminantes. No tiene sentido que se luche contra el cambio climático y que, por otra parte, se incentive mediante diferentes tipos de ayudas el consumo de energías emisoras. Es un coste adicional que perjudica el objetivo general.

Instrumentos de mandato y control

  • Los instrumentos de mandato y control buscan incidir directamente sobre las características climáticas de los distintos procesos, equipos, materiales, etc.
  • Hay muchos ejemplos:
    • Estándares de emisiones: los diferentes productos o servicios no pueden emitir más de una cantidad establecida. Por ejemplo, una central de generación de electricidad en gCO2 por kWh de energía producida, un vehículo en gCO2 por km recorrido, etc. Estos límites podrían ponerse para cada instalación, a nivel nacional, por empresa, etc.
    • Energía limpia: obligar a las empresas a producir o utilizar energía limpia. Por ejemplo, que el X% sea de origen renovable o sin emisiones de CO2.
    • Eficiencia energética: los cada vez más exigentes códigos técnicos de la edificación establecen obligaciones de diseño y materiales que reducen de forma considerable el consumo energético de los edificios.
    • Limitaciones indirectas, que consigan reducir las emisiones. Por ejemplo, limitar la velocidad de loa vehículos en las carreteras, limitar las autorizaciones para desarrollar instalaciones muy emisoras si hay otras más limpias como alternativa, limitar la circulación de vehículos más contaminantes en las ciudades, etc.
    • También se pueden definir estándares de adaptación, por ejemplo, en los requisitos para nuevas edificaciones, industrias u obras públicas.

Medidas de educación y sensibilización

  • Es fundamental que la sociedad conozca y sea sensible al problema del cambio climático. Esto ayudará a que la gente adapte sus comportamientos para minimizar sus emisiones en el día a día, pero también para hacer factible a través de una mayor aceptación e incluso a demandar nuevas políticas contra el cambio climático aunque éstas les puedan suponer mayores incomodidades (por ejemplo limitaciones de tráfico) o un mayor coste de algunos productos (por ejemplo, energías renovables).
  • También hay muchos ejemplos de estas medidas:
    • Etiquetado energético de electrodomésticos, viviendas, etc.
    • Obligación de realizar auditorías energéticas a las empresas.
    • Campañas de comunicación ciudadana explicando el problema y sus soluciones.
    • Incluir esta materia en la enseñanza escolar.
    • Obligaciones de información hacia las empresas: riesgos del cambio climático para las compañías, activos que pudieran verse afectados, estrategia de mitigación o adaptación en el corto y largo plazo, etc.

2. Otras consideraciones

  • La naturaleza del sector energético, con amplia regulación y participación de agentes públicos y privados, así como su importancia básica para el buen funcionamiento de las sociedades modernas, hace que la relevancia de las relaciones y alianzas-público privadas sea extrema. En este sentido es importantísimo la implantación de buenas prácticas, como los principios de buena regulación, confianza mutua, trasparencia, etc.

El modelo de gobernanza de todas estas medidas será fundamental para su credibilidad y efectividad.

  • Como hemos dicho al principio, la complejidad y gravedad del cambio climático hace que sea necesario adoptar todas las medidas posibles. Diferentes circunstancias pueden hacer que algunas medidas sean más adecuadas o más factibles en unas zonas geográficas que en
  • La complejidad de las medidas pueden hacer que sea más adecuado una combinación de ellas. Por ejemplo, frente a las alternativas “puras” de impuesto o sistema de comercio de emisiones, hay sistemas “híbridos” que tratan de combinar lo más adecuado de cada una de ellas. Por ejemplo, en California hay un sistema de comercio de derechos de emisión de CO2 que garantiza un precio mínimo que incentive inversiones limpias (un “suelo”) y un precio máximo que no pueda superarse para no causar un coste excesivo a la sociedad (un “techo”).
  • Normalmente, otras medidas generales se pueden aplicar al problema del cambio climático. Por ejemplo, políticas de I+D+i deben dirigirse a este problema de forma que se acelere la incorporación de nuevos productos o servicios adaptados o que ayuden a solucionarlo.
  • También es importante considerar que, dados los escenarios a futuro, es ya inevitable que el cambio climático genere impactos importantes y que, además de tomar medidas de mitigación para reducirlos, se deberán abordar medidas de adaptación que ayuden a sobrellevarlos.